Россия понизит уровень дипломатических отношений с Эстонией (а Латвия — с Россией). Другими словами — разорвет их?
Что случилось?
Министерство иностранных дел России 23 января приняло решение «понизить уровень дипломатических отношений» с Эстонией до временных поверенных в делах. По требованию РФ посол Эстонии обязан покинуть Москву до 7 февраля. Российский посол тоже покинет Таллин — власти Эстонии объяснили это «принципом паритета».
В МИД РФ понижение дипломатических отношений назвали ответом на недавнее сокращение персонала посольства в Таллине. Также в ведомстве заявили о «тотальной русофобии» эстонских властей, которые «целенаправленно разрушают» отношения с Россией.
Вскоре после этого Латвия объявила, что тоже «понизит уровень дипломатических отношений» с РФ. Глава МИД страны Эдгарс Ринкевичс объяснил, что на такой шаг власти пошли из-за «продолжающейся жестокой агрессии России против Украины и в знак солидарности с Эстонией». Решение Латвии вступит в силу 24 февраля — в годовщину начала войны.
Что такое «понижение уровня дипломатических отношений»? Это же еще не разрыв?
Нет, «понижение уровня отношений» — это всего лишь высылка главы представительства страны и его замена на дипломата более низкого класса. В случае с Россией и странами Балтии послов заменят временные поверенные в делах.
Никаких других конкретных мер «понижение» не включает — оно несет в первую очередь символическое, «протестное» значение. Но есть и церемониальные нюансы, важные для стран, — о них мы расскажем ниже.
Давайте зафиксируем — для граждан России, Эстонии и Латвии это «понижение» пока ничего не меняет?
Сама замена одного дипломата на другого, действительно, меняет мало что. На граждан сильнее влияет не отзыв консула, а такие действия, как недавнее сокращение персонала российского посольства в Таллине.
Чем меньше сотрудников в зарубежной миссии, тем сложнее реализовывать ее полномочия, объясняет старший партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Константин Добрынин. Крайняя мера в таких случаях — приостановка отдельных операций из-за нехватки кадров, и обычно это касается консульских функций, связанных с работой с физическими и юридическими лицами, предупреждает эксперт:
Сложности могут коснуться не только выдачи виз иностранцам, но и оказания услуг собственным гражданам — это легализация документов, замена паспортов, выдача доверенностей. Такие услуги могут перестать оказывать где-либо за пределами посольства (в случае, если консульства за пределами столицы принимающего государства закроются), либо сроки их оказания значительно увеличатся.
Добрынин считает, что в случае с дипломатическими отношениями России и стран Балтии ситуация еще может и ухудшиться. Статья 11 Венской конвенции дает государству право сохранять численность персонала в пределах, которые оно считает «разумными и нормальными», учитывая обстоятельства и условия. Именно эта статья стала правовой основой для предыдущих сокращений численности дипломатических миссий за рубежом — и ее вполне могут применить вновь в будущем.
А в чем разница между послом и временным поверенным в делах?
Если коротко — у посла больше полномочий, но скорее политических, а не консульских, более важных для населения.
В 14-й статье Венской конвенции описаны три класса, к которым может принадлежать глава представительства страны:
1. Послы и нунции
2. Посланники
3. Поверенные в делах
Никакого различия между главами представительств из-за их принадлежности к тому или иному классу быть не должно. На практике большинство государств устанавливают дипломатические отношения на уровне первого класса, демонстрируя равенство и уважение к чужому суверенитету.
Статус посла предполагает больше церемониальных знаков внимания. Например, в международной практике при назначении посла принято запрашивать агреман (от французского слова agrement) — согласие принимающего правительства. Обычно агреман отправляет МИД или посольство, прилагая краткий послужной список и биографию дипломата. Принимающая сторона вправе отклонить кандидатуру (правда, разглашать такое решение не принято).
Для назначения временного поверенного в делах агреман не нужен — можно просто уведомить МИД принимающей страны. Это не значит, что поверенного невозможно отозвать или выслать — по Венской конвенции, принимающее государство может сделать это в отношении любого дипломата, никак не мотивируя свое решение. В октябре 2022-го так, например, поступила Литва, объявив персоной нон грата временного поверенного в делах России Сергея Рябоконя из-за его высказываний о штурме телецентра в Вильнюсе в 1991 году.
Погодите, раз в Литве уже работал временный поверенный, значит, посла РФ оттуда выслали еще раньше?
Все верно, Литва первой из стран Балтии понизила уровень дипломатических отношений с Россией и выслала посла из страны — еще 4 апреля 2022 года. Посол Литвы в РФ Эйтвидас Баярунас тогда назвал причиной решения «кровавые события в Буче и действия российских военных, поразившие мир своей жестокостью».
А каких полномочий лишен временный поверенный по сравнению с послом?
К примеру, формально он не представляет главу государства — хоть на практике это ничего и не меняет.
После назначения МИД оформляет для посла верительные грамоты — это документ, в котором прописаны полномочия дипломата (несмотря на множественное число, в современной практике это достаточно лаконичное письмо). Грамоты подписывает глава государства, обращаясь к лидеру принимающей страны. Он выражает просьбу верить всему, что от его лица или от имени правительства будет говорить дипломат (отсюда и название документа).
Постоянному поверенному в делах выдают не верительные грамоты, а письмо министра иностранных дел на имя его коллеги в принимающей стране. Однако полномочия главы представительства при этом не меняются, говорит Константин Добрынин из Pen & Paper. Поверенный в делах все равно возглавляет представительство, говорит от имени своей страны и представляет ее интересы — так же, как посол или посланник.
Значит, разница между послом и поверенным исключительно формальная?
Да, но некоторые формальности в дипломатии воспринимают очень серьезно — и одним из мотивов понижения уровня отношений может быть как раз нежелание их выполнять.
Например, верительные грамоты посол вручает главе принимающего государства лично — как правило, это его первый официальный контакт после назначения, и исследователи считают это событием большой политической значимости. Поэтому церемонию вручения верительных грамот тщательно исполняют во всех странах.
Отступление от принятой процедуры допустимо только в самых крайних случаях
Вот как описывает в книге «Памятное» свое вступление в 1943 году в должность посла СССР в Вашингтоне Андрей Громыко:
При встрече президент сразу же, со свойственной ему непосредственностью, предложил:
— Дайте, пожалуйста, мне вашу речь, а вот вам моя. Завтра они будут напечатаны в газетах. А теперь лучше перейдем к разговору о возможностях организации совещания руководителей США, СССР и Англии.
Речь шла о предстоящей Тегеранской конференции этих держав. Так мы и поступили. Протокол побоку, идет война, так рассуждал Рузвельт.
Такая торжественная встреча может восприниматься как поддержка легитимности определенного режима или выражение уважения к главе государства. Временного поверенного глава государства может вообще никогда не увидеть — верительные грамоты в этом случае не нужны.
А страны вообще часто «понижают уровень отношений»?
Да, это довольно распространенная практика — так многие государства отвечают на действия, которые их власти считают агрессивными, недружественными или жестокими.
Например, в 2021 году Великобритания, Германия и Австралия понизили уровень дипломатических связей с Мьянмой — в знак протеста против переворота, в ходе которого власть захватили военные под руководством генерала Мин Аун Хлайна. «Мы взаимодействуем с хунтой только там, где это строго необходимо для достижения политических и гуманитарных целей, а также для функционирования посольства», — объяснял тогда британский дипломат Стивен Смолл. По его словам, Лондон не хочет укреплять авторитет хунты с помощью контактов ее представителей с послом, но продолжает «поддерживать народ Мьянмы».
Китай в ноябре 2021 года снизил уровень дипломатических отношений до уровня временного поверенного с уже упоминавшейся Литвой — такое решение КНР приняла после открытия представительства Тайваня в Вильнюсе. «Китайская сторона выражает решительное возмущение и протест против этого решения и решила снизить уровень дипломатических отношений с Литвой до уровня временного поверенного. В мире есть только один Китай, а правительство КНР — единственное легитимное правительство, представляющее весь Китай», — заявили тогда в Пекине.
До какого уровня отношения можно понижать?
Самая радикальная мера, которая может последовать после понижения до временных поверенных в делах, — это полный разрыв дипломатических отношений.
24 февраля 2022 года, в день полномасштабного вторжения России, так поступила Украина — до этого Киев сохранял в РФ временного поверенного, чтобы защищать права украинцев, пребывающих на территории страны. При этом Украина и Россия отозвали послов из Москвы и Киева еще в 2014 году.
Есть в дипломатии и более мягкий вариант выражения протеста — это отзыв посла для консультаций. После очередного ухудшения отношений России и США весной 2021 года послы этих стран были отозваны и вернулись в посольства только после встречи президентов Владимира Путина и Джо Байдена на саммите в Женеве в июне того же года.
А если страны разрывают отношения, граждане остаются за рубежом совсем без дипломатической поддержки?
Такой риск есть. Однако даже при разрыве отношений граждане в некоторых случаях могут рассчитывать на помощь за рубежом. Например, после прекращения отношений между Грузией и Россией в 2008 году в Москве и Тбилиси открыли секции интересов РФ и Грузии при посольстве Швейцарии.
Петр Сапожников